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明年财政预算约束加强 地方投资规模或受影响

“以前地方政府的融资规模很大，但很多不规范的、隐性的融资方式，未来将统一在新《预算法》提出的发行地方政府债券这一种方式之下，因此确定未来的发债规模就很重要。”上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪对21世纪经济报道记者表示。

新修订的《预算法》将于2015年1月1日施行。本月5日召开的中央政治局会议称2015年将实行积极的财政政策。积极的财政政策意味着明年的财政赤字将会扩大，因预期经济增速下行，财政赤字率亦可能扩大。

财政赤字率将对未来的发债规模形成制约，按照赤字率不超过GDP3%的标准计算，明年的发债规模最大为1.9万亿。另一个现实是地方政府明年需要偿还的债务额高达1.85万亿，因此发债规模的制约与偿债压力将是地方政府明年需要面对的难题。

21世纪经济报道记者采访显示，允许地方政府举债并编列赤字，可能意味着地方融资权受到规范并有所降低，地方政府的投资规模亦可能发生变化。

“融资权与投资权是相匹配的，我的理解是在这种情况下地方政府的投资权将有所减少：政府的投资边界缩小，基层政府应更加专注于提供公共服务。”财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示。

明年发债规模几何？

赤字率是评价一国财政风险常用的指标，其计算方式是当年财政赤字除以GDP。欧盟设定的该指标风险值是3%，这一指标亦为大多数国家所采用。

国家统计局的数据显示，2013年全国GDP为56.88万亿。如果2014年、2015年的GDP增速分别按照大多市场机构预计的7.4%、7%测算，2015年的GDP将达到65.36万亿，按照3%的占比计算2015年的最大的财政赤字规模为1.96万亿。

“可举借的债务规模最高为1.9万亿，但是我们通常不会让它达到3%的红线，若以2.9%计，最高规模则为1.8万亿。”社科院财经战略研究院院长高培勇对21世纪经济报道记者表示。

自1978年以来，中国的财政赤字率均未突破3%的标准，甚至大部分年度赤字率都低于2%。在中央政府推行积极财政政策的年份，中国的财政赤字率高于2%、接近3%。如在2002年及2009年出现两个高点，两年所对应的财政赤字率分别为2.6%及2.8%。政府工作报告设定的今年的赤字率是2.1%。

而另一个现实是，明年地方政府将面临巨大的偿债压力。根据审计署的审计报告，在截至2013年6月底政府性债务余额未来偿还额中，地方政府负有偿还责任的债务在2015年需偿还的金额高达1.86万亿。

“发债规模应该考虑两个因素，一是明年地方政府的还债压力，地方政府债务需要借新还旧。二是考虑经济下行的压力，适当通过发债融资，推进基建，拉动需求。”河北省原财政厅厅长、中国预算与会计研究会常务理事齐守印对21世纪经济报道记者表示，“明年发债规模不能比今年少，而且比今年多，才能体现出扩张需求。”

齐守印认为，经济下行时应实行扩张的财政政策，明年需扩大地方政府债券发行规模，发行2.5万亿。但是2.5亿的债务规模势应会突破3%的赤字率。

“我们在其他国家做专项调研时了解到，国外并没有将地方政府的一般债务纳入预算管理列入赤字规模，而是将其在地方政府资产负债表中列示。”赵全厚对21世纪经济报道记者表示，“中国将其纳入预算管理，现在有特殊情况，管理必须更规范一些。”

财政部此前下发的《地方政府性存量债务清理处理办法》（征求意见稿）将2015年设置为“过渡期”。在此期间，新旧两种融资方式并存：文件称，政府债券资金不能满足后续项目融资的，允许地方政府按照原渠道融资。虽然该文件的正式稿尚未印发，但地方政府通过企业债、中票等方式融资已更加困难，未来融资压力增大。

在赵全厚看来，地方政府债务纳入预算管理后，在现有框架下政府的融资权是有所减弱的。“融资权与投资权是相匹配的，我的理解是在这种情况下地方政府的投资权有所减少：政府的投资边界缩小，基层政府应更加专注于提供公共服务，比如北京的区县政府的投资权减少，而是由北京市负责统一规划。”

政府投资权的授予来自《政府投资条例》。这一条例最早可以追溯到2001年，由国家计委起草《政府投资建设项目管理办法》。2010年后，国务院法制办公室公布了相关意见稿，并向社会征求意见，但众多学者和政府部门持否定态度。今年10月，国家发改委法规司司长李亢表示，《政府投资条例》已上报国务院。媒体报道称，条例在理顺政府与市场的关系后，预计将会很快出台。

地方发债指标如何分配？

分省区的发债规模也是市场关注的焦点。国务院李克强3月所作的政府工作报告称，今年安排财政赤字1.35万亿，其中中央财政赤字0.95万亿，由中央代地方发债0.4万亿。

“相较3%的上限，明年还有四五千亿的扩展空间，但是这些规模都不会全部配置给地方政府。”赵全厚在接受21世纪经济报道记者采访时表示。

实际上，中央政府自2009年代理地方政府发行债券之后，地方政府债券的发行额呈逐步扩大的趋势，由2009年2000亿扩大至2014年的4000亿，发行方式也经过财政部“代发代还”、地方政府“自发代还”、“自发自还”三个阶段。

不论是以何种发行方式，地方政府债券将在31个省份及大连、青岛、宁波、厦门、深圳等五个计划单列市之间分配。从具体数据来看，四川省连续6年位居地方政府债券发行规模榜首，发行规模分别是180亿、180亿、135亿、135亿、200亿、200亿。第二名则出现变动，2012年是湖南，2013年则是云南。

财政部并未公布具体的分配办法，各省数额亦常有变动。《关于四川省2009年财政预算调整方案的报告》披露，四川省2009年地方债能独占鳌头是财政部根据地方综合情况“并特别考虑我省地震灾后重建因素”而作出的决定。这些综合情况包括中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求、综合财力、债务率、财力增长率、财政困难程度等因素。据媒体报道，2014年在分配地方政府债券资金时则重点考虑了华北等雾霾地区环境治理和京津冀协同发展的因素。

这部分债务纳入地方政府省级预算或者预算调整方案，债务收入列入省级财政公共财政预算收入，支出则用于基础设施建设及债务置换。债券支出按功能分类相应列入城乡社区、农林水等支出等项目。

国务院今年10月印发的43号文称，分地区限额将由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。目前财政部门在对地方政府存量债务进行清理甄别，甄别后的存量政府债务规模某种程度上将决定着未来地方政府的发债额度。

21世纪经济报道从多个地方政府、融资平台的采访得知，对地方政府而言，债务上报过多，债务率过高，担心未来的发债规模将减少。同时，一些地方政府试图通过PPP模式，将部分优质项目吸引民间资本参与，从而减轻政府债务负担。

按照43号文的要求，地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，举借的债务可编列赤字；专项债务收支则纳入政府性基金预算管理。

“以前纳入公共预算的一般债务借款也有用于建设的，但都列入当年赤字。”蒋洪说，“未来专项债务借款形成经营性资产并有现金流入，不纳入赤字；而一般债务则是消费性的借款，需要用以后年度的收入来偿还，需列入当年财政赤字。”

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